Algo en Común El diario de Rosario
Por: Jorge Elizondo – Profesor Titular de Derecho Laboral y Seguridad Social (Económicas- UNR). Vicepresidente de la Asociación de Abogados Laboralistas de Rosario.
El Título I de la ley 27.348, “Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo”, sancionada en Febrero de 2017, determina la obligatoriedad del trámite ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales para los trabajadores que hubieren sufrido accidentes o enfermedades del trabajo.
Ratifica y refuerza el sistema de la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557 de 1995, fortaleciendo el poder de sus ejes fundamentales: las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, las Comisiones Médicas y la Comisión Médica Central.
Partiendo de la supuestamente excesiva litigiosidad persigue un único objetivo: reducir el volumen de las reparaciones de los daños y perjuicios provocados por los accidentes y enfermedades del trabajo.
Lo que esta ley denomina litigiosidad tiene como principales causas la alta siniestralidad y el desconocimiento de gran parte de las enfermedades laborales por parte de las ART y las Comisiones Médicas en virtud del subregistro de las mismas en el listado de enfermedades profesionales. Mientras a nivel internacional la proporción de las enfermedades profesionales alcanza al 36 % de los infortunios (el 64 % corresponde a los accidentes de trabajo), en nuestro país el porcentaje baja a un insólito 2,85 %. Ello hace suponer que en la Argentina habrían desaparecido prácticamente las enfermedades del trabajo, lo que constituye una fantasía.
El Art. 1° de la ley 27.348 establece:
“Dispónese que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la ley de riesgos del trabajo” .
Las Comisiones Médicas rechazan gran parte de las denuncias calificando como “enfermedad inculpable” a la afección causada por el infortunio del trabajo, por el hecho de no figurar en la lista de enfermedades profesionales. De esta forma, estos organismos interpretan y aplican al caso concreto las disposiciones relativas a la calificación de la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad, que son facultades eminentemente jurisdiccionales.
Estas “delegaciones” de facultades propias del Poder Legislativo y del Poder Judicial en estos organismos especiales; vulneran el principio del juez natural, el de supremacía constitucional (art. 31 de la Constitución Nacional), el art. 5, al desconocer el Poder Jurisdiccional de las Provincias, y en definitiva la forma republicana de Gobierno (artículo 75 inc. 12: facultades indelegables del Congreso; art. 75 inc. 22: pactos y tratados internacionales, con jerarquía constitucional).
En el caso Castillo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación devela la contradicción de que mientras las Comisiones Médicas son organismos federales, las normas que regulan la materia de los accidentes y enfermedades del trabajo son de derecho común. Por lo tanto, las Comisiones Médicas son incompetentes para entender en cuestiones de derecho común; y ante la inexistencia de materia federal, se justifica la atribución de competencia a la justicia provincial para conocer en las controversias entre trabajadores y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo.
El máximo tribunal declara la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1º de la LRT, es cuanto remite a la Justicia Federal, y no la de las Comisiones Médicas, pero esboza lineamientos esenciales que llevan a cuestionar la constitucionalidad de las mismas, retomados y profundizados por diversos fallos de la justicia laboral.
Los fundamentos de los fallos de la CSJN recaídos en los casos Castillo y Venialgo constituyen una doctrina sólida y armónica, que puede y debe ser aplicada al conjunto de disposiciones de la ley, sus reglamentaciones y decretos complementarios que implican la federalización de los organismos administrativos y sus procedimientos, y conjuntamente con ello el impedimento de recurrir al juez natural, que es el fuero laboral correspondiente a cada provincia. La atribución de competencia a organismos administrativos federales: Comisiones Médicas y Comisión Médica Central, no se hallan razonablemente justificadas y los procedimientos regulados son incompatibles con la garantía del debido proceso.
La Corte Suprema ha establecido en el caso Ángel Estrada que si bien el Estado nacional puede atribuir en ciertos casos facultades jurisdiccionales a organismos administrativos, habida cuenta de que ello implica restringir facultades propias del poder judicial, es requisito indispensable que el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable.
Por otra parte —conforme al mismo fallo de la CSJN— debe garantizarse en estos casos un control judicial amplio y suficiente, que se revela ausente en la atribución de facultades jurisdiccionales a las Comisiones Médicas y Comisión Médica Central.
La garantía del debido proceso supone que las partes deben concurrir en una situación de cierto equilibrio. Aun cuando los trabajadores cuenten con patrocinio letrado, la controversia se ventila ante un organismo médico-administrativo, integrado por médicos.
La garantía constitucional del debido proceso implica la idoneidad técnico-jurídica de los jueces o tribunales, condición que no reúnen los integrantes de las comisiones médicas previstas en el sistema de Ley de Riesgos del Trabajo, puesto que están integrados exclusivamente por médicos. No los integran especialistas en seguridad en el trabajo, ni abogados. Ello conspira contra la idoneidad de la denominada Comisión Médica Jurisdiccional para investigar los accidentes y enfermedades del trabajo, las condiciones y medio ambiente, y la relación entre éstos y las enfermedades.
Si a ello agregamos el hecho de que los médicos que integran las Comisiones no son funcionarios públicos, careciendo por lo tanto de estabilidad y que los gastos son financiados parcialmente por las ART, podemos sostener que estos organismos son inconstitucionales, ya que no ofrecen garantías de la debida imparcialidad que debe tener todo organismo jurisdiccional.
Es importante destacar además lo que resulta de la evidencia de los hechos: ningún trabajador cree estar asistiendo a un proceso dirigido por un órgano administrativo de carácter jurisdiccional, sino que supone que se trata de una simple “junta médica”.
Si la comisión fuera sólo una junta médica, no sería un obstáculo sino una prueba que podría ser utilizada en el juicio. Se pretende que sean tribunales administrativos y el único fin perseguido es la protección de los intereses de las ART y los empleadores. De esta forma se soslayan los objetivos perseguidos por la propia ley de riesgos del trabajo, su decreto reglamentario, la ley 19.587 y el deber de seguridad del art. 75 LCT y se contradicen los pactos internacionales y los Convenios 155 y 187 de la OIT.
Inconstitucionalidad de la ley de adhesión de la Provincia de Santa Fe:
En Octubre de 2020, la Legislatura de la Provincia de Santa Fe adhiere al Título I de la ley 27.348, delegando facultades a las Comisiones Médicas Jurisdiccionales dependientes de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación.
Las Comisiones Médicas están compuestas exclusivamente por médicos que no son funcionarios públicos, carecen por lo tanto de estabilidad y los gastos de las comisiones son financiados parcialmente por las ART, por lo que no ofrecen garantías de la debida imparcialidad.
Los médicos sólo están capacitados para determinar enfermedades y grados de incapacidad. No integran las Comisiones Médicas ingenieros o técnicos en seguridad en el trabajo, ni otros especialistas, ni se prevén las inspecciones a los lugares de trabajo. Se otorga a sus integrantes típicas funciones desempeñadas por los jueces: determinar la existencia o inexistencia de la relación de causalidad entre el accidente o enfermedad y la actividad desarrollada por el trabajador. No están en condiciones de investigar la verdad real y emitir resoluciones que definan si la enfermedad que padece el trabajador tiene vinculación con el trabajo realizado o con el incumplimiento de las normas de prevención.
Tampoco la Comisión Médica Central –que tiene la competencia originaria para determinar si el coronavirus puede ser reconocido en el caso concreto como enfermedad profesional- tiene capacidad suficiente para determinarlo.
Las facultades que se otorgan a las Comisiones Medicas son funciones propias del Poder Judicial y por ello vulneran el principio del juez natural, el de supremacía constitucional (art. 31 Constitución Nacional), el art. 5 de la Constitución Nacional, al desconocer el Poder Jurisdiccional de las Provincias, y en definitiva la forma republicana de Gobierno (art.75 inc. 12: facultades indelegables del Congreso; art. 75 inc. 22: pactos y tratados internacionales, con jerarquía constitucional).
El Art. 121 de la CN dice que las provincias “conservan todo el poder no delegado por esta Constitución”. Las provincias sólo podrían delegar sus facultades reservadas a través de una Convención Reformadora Constituyente que modifique la Constitución Nacional.
Efecto suspensivo de los recursos:
De acuerdo al artículo 12 del Proyecto, los recursos que interpongan los trabajadores contra las resoluciones de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales se concederán con efecto suspensivo respecto a la incapacidad determinada y del monto del capital correspondiente.
Ello significa que el trabajador que pretende que se le reconozca una incapacidad o indemnización mayor (por ejemplo: un 30 % en lugar del 10 % fijado), sería privado del derecho percibir lo que ha sido reconocido por la Comisión Médica.
Esta disposición tiende a forzar la aceptación de lo resuelto por la Comisión Médica, a desalentar el ejercicio del derecho a la jurisdicción, explotando el estado de necesidad creado por cualquier minusvalía.
Condiciones de la adhesión:.
La vigencia de la ley de adhesión se halla sujeta a determinadas condiciones:
Convenios de colaboración y coordinación: El artículo 2° establece que “el Poder Ejecutivo Provincial debe celebrar convenios de colaboración y coordinación con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación a los fines de que las Comisiones Médicas Jurisdiccionales instituidas por el Art. 51 de la ley nacional 24.241 actúen en la Provincia de Santa Fe como instancia prejurisdiccional, y sujeta a las condiciones de la presente adhesión”.
Número de Comisiones Médicas: En el Art. 3° se determina un número de Comisiones Médicas de acuerdo con la competencia territorial asignada a las cinco Circunscripciones Judiciales de la Provincia, en un total de ocho (8) comisiones, agregándose en cada una de las cinco circunscripciones una “Comisión Médica Móvil”.
El plazo de creación y puesta en funcionamiento de las comisiones es de seis (6) meses desde la sanción de la ley.
Actuación conjunta: El Artículo 4° dice que “la actuación de las Comisiones Médicas es supervisada en forma conjunta por el Poder Ejecutivo Provincial y la Superintendencia de Riesgos del Trabajo conforme al mecanismo que se determine por convenio” (Art. 4°).
Estimo que estas condiciones son de cumplimiento imposible, por cuanto la ley 24.557 determina que las Comisiones Médicas dependen de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación, y ningún convenio podría modificar la estructura de este organismo dependiente del Ministerio de Trabajo de la Nación. En cuanto al número de Comisiones, éstas dependen de la voluntad del órgano nacional, por lo que una ley provincial de adhesión no puede garantizar que sean efectivamente creadas.
Cabe destacar que conforme al Artículo 20, la ley “entrará en vigencia una vez celebrados los convenios establecidos en el artículo 2 y cuando se encuentre en funcionamiento una Comisión Médica Jurisdiccional por cada Circunscripción Judicial, sin perjuicio de la implementación progresiva de las demás Comisiones en el plazo previsto en el Artículo 3 de la presente ley”.
La ley no ha sido promulgada por el Gobernador de la Provincia, ni se han celebrado convenios de colaboración y coordinación con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación, ni se han creado ninguna de las comisiones faltantes para llegar a una por cada circunscripción judicial. En consecuencia, la ley no se encuentra en vigencia.
Conclusiones:
En síntesis, no obstante, las condiciones determinadas para su entrada en vigencia y la actuación conjunta prevista, la ley provincial de adhesión es claramente inconstitucional, ya que es violatoria de los pactos internacionales de Derechos Humanos y del sistema republicano, representativo y federal:
Impide a los trabajadores el acceso directo a la justicia laboral, la tutela judicial efectiva y el debido proceso legal, al establecer una instancia previa y obligatoria, violando derechos reconocidos por el Art. 18 de la Constitución Nacional, el Art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el Art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Artículo 20 de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, que establece un fuero laboral especial.
Al obligar a los trabajadores víctimas de accidentes y enfermedades del trabajo a someterse a un procedimiento ante un órgano que no reviste el carácter de un tribunal se impone una evidente discriminación de clase, contraria a la ley 23.592, la Constitución Nacional y los pactos internacionales con jerarquía constitucional; que en la mayor parte de los casos implicaría un inútil desgaste procedimental, contrario al artículo 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales.
En virtud de ello, sostenemos que el Título I de la Ley Nacional 27.348 “Complementaria de la ley sobre Riesgos del Trabajo” debe ser derogado por el Congreso de la Nación.
